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全国人大常委会通过关于修改民诉法的决定
2012/9/3 13:49:34  来源:人民网  编辑:

十一届全国人大常委会第二十八次会议通过关于修改民诉法的决定

  范围·方式·手段:“三维助力”民事检察监督

 “会议以140票赞成、2票反对、1票弃权,表决通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定。”8月31日,全国人大常委会办公厅新闻局局长何绍仁在新闻发布会上这样表示。

  此次民诉法大修,是1991年以来首次全面修改(2007年曾对审判监督、执行程序作出修改)。“加强检察院对民事诉讼的法律监督,是这次修改民事诉讼法的重要内容。对监督的范围、方式、手段,都大大地往前迈了一步。”全国人大常委会法工委副主任王胜明在回答本报记者提问时这样表示。

  那么,新修改的民诉法从哪些方面加强了民事检察监督?背后又有怎样的历程?记者日前作了采访。

  执行监督将“名正言顺”

  2010年7月的一天,广州街头出现了“8万元拍卖胜诉判决书”的一幕。原来,广东省云浮市某山区村民廖氏6兄弟经营中被拖欠了26万元货款而破产,早在2005年,他们便取得了对欠款方的胜诉判决,然而5年过去,他们却分文未得,无奈做出此举……

  多年来,“执行难”一直是司法痼疾,无法根除。执行程序不够透明、缺乏外部监督被认为是“执行难”的原因之一。不过,检察机关作为宪法赋权的法律监督机关,在监督民事执行活动时并不顺畅。

  “法院如果不愿意接受检察机关的执行监督,一句‘没有法律依据’就可以将其拒之门外。”一位民行检察官告诉记者,有的人根据现行民事诉讼法第14条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,认为检察机关监督执行活动没有根据。

  立法机关注意到了这一问题。2011年10月,在提交初审的民诉法修正案草案一审稿(下称一审稿)中,该条文被修改为“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督”。

  一审期间,全国人大内务司法委员会委员戴玉忠提出,具体监督方式不宜在原则中规定。中南财经政法大学、中国银行,以及天津、辽宁等地也建议删除“以检察建议、抗诉方式”或在“方式”前加“等”。全国人大代表贾春梅告诉记者,实践中,检察监督的方式除了这两种,还包括纠正违法通知、建议更换办案人、移送有关机关处理等。

  对“执行”的监督,人们还希望更具体。山东、江苏等地建议规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督,并规定具体的监督程序和内容”;有网友建议将这一内容明确在“执行程序”中。

  上述意见受到重视。在今年4月提交审议的草案二审稿(下称二审稿)中,该条款被修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。与此同时,二审稿在执行程序中新增规定:人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。这两个条文此后未作修改,保留至表决稿。

  “这明确了检察机关对民事诉讼活动的监督范围,也使得检察机关能够名正言顺地对执行活动进行监督。”8月31日,最高人民检察院民事行政检察厅有关负责人告诉记者。

  可监督法院调解活动、其他程序违法行为

  “调解优先、调判结合”,是当前各级法院审理民事案件的原则。今年3月提交全国人代会的《最高人民法院工作报告》显示,2011年,全国各级法院审结一审民事案件488.7万件,而一审民事案件调解与撤诉(调解后以撤诉方式结案)结案率为67.3%,约328.9万件。

  尽管民事调解结案总量庞大,但现行民诉法对检察机关可否监督法院的调解活动,未作明确规定。而实践中,不少当事人因对调解不满向检察机关提出申诉。

  2011年,福建省晋江市检察院民行科接到市民丁先生反映:林某向其借款48万元已由该市法院生效判决确认,但在申请强制执行林某房产时,发现房产已被过户到杨某名下。原来,在他起诉林某后,杨某也以欠款为理由起诉林某,且双方迅速经法院调解达成调解协议:林某以房产抵消杨某的债务。丁先生认为,林某意图通过司法调解逃避债务,请求检察机关进行监督。

  后来,晋江市检察院依据2011年两高发布的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(下称《意见》),对本案进行监督。依据《意见》,检察院发现生效民事调解,可能损害国家利益、社会公共利益的,应提出抗诉;经检察委员会决定,可以向同级法院提出再审检察建议。

  《意见》的这一内容,在一审稿中有所体现:地方各级检察院对同级法院已经发生法律效力的调解书,“发现损害社会公共利益”的,可以向同级法院提出再审检察建议,也可以提请上级检察院向同级法院提出抗诉。

  “监督的情形限定为‘损害社会公共利益’,我觉得范围太窄,应参照司法解释将其修改为‘损害国家利益、社会公共利益’。”一审期间,列席会议的全国人大代表史书娥表示。高检院也向全国人大提出了这一意见。贾春梅建议,将其修改为“违反自愿原则或者调解协议内容违反法律”。

  二审稿将“损害社会公共利益”修改为“损害国家利益、社会公共利益”。三审稿、表决稿维持了这一表述,并在“提出检察建议”后增加了“并报上级人民检察院备案”。

  实践中,民事案件应立案不立案、应保全不保全、超标的查封等非审判监督程序中出现的审判人员违法行为,也需要检察监督。根据各方意见,二审稿新增规定:各级检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级法院提出检察建议。该内容保留至三审稿、表决稿。

  “这也体现了司法体制改革的成果。”高检院民行厅有关负责人说。

  检察建议入法体现“司改成果”

  晋江市检察院在办理丁先生申诉一案时,在查明案情后,依据《意见》向该市法院发出了《再审检察建议书》,建议其启动再审程序予以纠正。不久,该市法院裁定撤销林某与杨某的调解书,并启动再审程序。

  “检察建议”、“再审检察建议”,也被写入草案稿。“民诉法只规定了抗诉一种监督方式。根据近年来一些地方的试点探索,草案增加规定检察院有权以检察建议的方式对民事诉讼实行法律监督。”一审时,王胜明表示,一审稿在审判监督程序增加规定,地方各级检察院对同级法院已生效判决、裁定和调解书,发现有错误的,可以向同级法院提出再审检察建议。

  高检院民行厅有关负责人介绍,民事诉讼中的“检察建议”分为三种:一是再审检察建议;二是针对民事诉讼活动中不属再审情形的违法行为而提出的检察建议;三是针对机关、单位中机制不健全的制度漏洞提出整改意见的检察建议。一审稿中规定了前两种。

  “这是此次修改的亮点,体现了司法体制改革的成果和两高的‘共识’。”贾春梅说。也有委员担心这会弱化检察监督力度。全国人大常委会委员郎胜便表示,检察机关一旦发现有损公共利益或者有明显违法的情形,就应该提出抗诉,而不是仅提建议。

  如何让检察建议更好地发挥作用?一审时,列席会议的全国人大代表刘玲认为,应明确法院处理检察建议的程序。二审时,全国人大常委会委员金硕仁希望明确规定再审检察建议的效力,以及其与抗诉的关系。

  不过,纵观三次审议稿与最终的表决稿,检察建议的效力、程序等并未明确。“虽然没有明确,但从司法实践经验看,有关单位和个人普遍对检察建议比较尊重。将来立法可以进一步作出规定。”中央财经大学法学院副教授、全国律协宪法与人权委员会秘书长李轩告诉记者。

  在李轩看来,如果关于违法行为的检察建议不被采纳,可以请求上一级检察院介入,还可以请求同级人大对法院行使立法监督权。高检院民行厅有关负责人认为,这对民事检察监督实践提出了更高要求,检察机关要合理协调好“再审检察建议”和“抗诉”手段的衔接,当再审检察建议不起作用时,应及时提请上级检察院运用抗诉手段进行法律监督。

  “检察机关调查权”几经修改

  正如王胜明所表示的,此次修改在强化法律监督上有三方面体现:扩大监督范围、增加监督方式、强化监督手段。

  “强化监督手段”体现于一审稿规定的“人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要,可以查阅人民法院的诉讼卷宗,并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。

  “这将对提升检察监督效果具有很好的促进作用。”一审后,高检院民行厅有关负责人对该条文表示赞赏。在他看来,调查权是检察权的合理组成部分,是检察权运行的应有之义;卷宗是审判程序的载体,长期以来,在法院等各部门的理解和支持下,民事检察监督中的调卷较为顺利,实践中已经基本没有障碍,即便规定“查阅”也不影响实践。

  一审时,全国人大常委会委员何晔辉,戴玉忠、贾春梅、刘玲均建议,明确规定检察机关“有权调阅”诉讼卷宗。一审期间,中南财经政法大学、吉林、河南等地建议将“查阅”改成“调阅”,广西建议改为“借阅、复制”,江苏建议改为“查阅、复制诉讼卷宗以及调取诉讼中的证据原件”。

  “之所以提‘调阅’,是因为两高出台的《意见》中已经对此达成共识,眼下司法实践当中也是这样操作的。”贾春梅告诉记者,她还曾建议删除“因提出再审检察建议或者抗诉的需要”,因为这会限制民行检察官对非审判监督程序中违法行为的监督。

  二审稿采纳了有关建议,将该条文修改为:“人民检察院因抗诉的需要,可以查阅、调阅卷宗,并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”

  不过,二审期间,全国人大常委会委员金硕仁,列席常委会的全国人大代表王明雯、拉依萨·阿列克桑德洛娜提出,检察机关调查权可能影响当事人之间在取证方面的平等,有失公平,应当限制。

  “这种担心是多余的。检察机关对民事诉讼进行监督,不仅不会破坏双方的平衡,反而是有助于双方实现平衡,防止自由裁量权滥用,促进司法公正。”李轩分析说,检察机关是对可能发生错误的案件才介入的,真正纳入监督视野的案件数量相对有限。而且最终是否采纳检察建议、是否决定再审,其司法决定权还是在法院,对当事人而言,只是多了一层监督机制,纠正可能存在的司法错误,并不妨碍其诉权的行使。

  三审稿将该条文修改为“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。全国人大法律委员会副主任委员李适时表示,这是最高法院、高检院根据审判和法律监督实践情况建议修改的。

  “没有明确规定阅卷、调卷权,可能会影响检察官办案;不过未作规范,也不代表否决这种做法。”李轩认为,在司法实践中,法院应该依照两高已有的司改文件,允许检察官查阅、调阅卷宗。

  记者看到,民诉法的修改决定共60条,第60条规定:本决定自2013年1月1日起施行,《中华人民共和国民事诉讼法》根据本决定作相应修改,重新公布。